填海造地：“野蛮生长”的中国海岸线

资料图：海南万宁未批先建的月岛围填海工程已停止建设 中新社记者 骆云飞 摄

中新经纬客户端7月3日电 据自然资源部网站3日消息，国家海洋督察组向广东反馈例行督察和围填海专项督察情况。2002年以来，广东省实际填海成陆14027.84公顷，空置2429.11公顷，空置率17.32%。

2017年11月20日至12月19日，国家海洋督察组第五组(以下简称督察组)对广东省开展了围填海专项督察和例行督察。

督察指出，广东省海洋工作取得积极成效，但随着实体经济转型升级和高速发展，沿海经济社会发展与海洋环境资源承载能力之间的矛盾依然突出，海洋生态环境现状与党中央、国务院的要求以及人民日益增长的优美生态环境需要仍有差距。

一是围填海项目审批不规范、监管不到位。省有关部门明知违法案件正在查处，仍然为茂名博贺新港区防波堤等3个项目办理海域使用手续。潮州市、汕头市在批准项目用海过程中论证、把关不严，导致本应由省政府审批的非透水构筑物由市政府审批。深圳市、珠海市超越审批权限，违规将围堰、暗渠等8宗改变海域属性的非透水构筑物或永久性用海作为临时用海审批。

存在化整为零、分散审批现象。茂名市2个项目填海面积合计63.79公顷，填海位置相邻、同属粤西LNG项目的先期造陆工程，为项目接收站提供建设用地、用海申请人相同、同时办理用海手续。上述项目均被拆分为单宗不超过50公顷的项目由省政府审批，规避国务院审批。

政府主导违法填海问题突出。2012年以来，全省查处未批先填的违法案件281宗，确认违法面积1627.42公顷，其中，政府主导违法填海面积1528公顷，占比93.93%，其中广州南沙开发区土地开发中心填海564.37公顷，珠海高栏港经济区管理委员会填海239.64公顷，湛江经济技术开发区东海岛开发投资有限公司填海280.47公顷。

广州、深圳等市填海成陆后空置严重。广州市龙穴岛2014年已填海成陆416公顷，至今仍有290公顷空置，空置率69.7%。深圳市大铲湾港区项目2007年完成填海，436.14公顷陆域长达10年没有项目落地，长期闲置。2002年以来，全省实际填海成陆14027.84公顷，空置2429.11公顷，空置率17.32%。

不按照海域使用管理规定办理用海审批手续，对海域内用海项目直接办理用地相关手续。海岸线修测成果经省政府批复后，沿海市县政府和有关部门贯彻落实不力。2012年以来，全省未依法办理用海手续、直接办理用地相关手续的海域258宗，面积1503.4公顷，占用大陆自然岸线1.48千米，占用海洋生态保护红线区面积69.25公顷，不符合《广东省海洋功能区划(2011-2020年)》管控要求面积27.19公顷。

二是围填海执法监管不力。存在以罚代管、填大罚小现象。阳江市2015年9月查处阳江港J7#码头工程违法填海行为，在当事人缴纳罚款后继续违法施工的情况下，对新增4.13公顷违法填海未立案查处，2017年3月仍取得海域使用权证。2011年7月至2012年11月期间，东莞虎门镇人民政府未经批准填海5.64公顷建设环岛路，2013年省海洋部门仅对其中0.2公顷违法填海进行查处，另有5.44公顷直至2017年10月才查处。

个别违法填海查处不及时、行政执法乱作为。珠海市2014年1月发现横琴深井湾北岸临时码头项目非法填海，直至2017年9月才立案查处。2017年，江门市新会区对广东粤电新会发电有限公司厂区护岸工程非法填海，未及时依法作出处罚决定，使违法企业逃避海域监管，少交罚款3187.45万元。廉江市2013年8月发现的龙头沙国家一级渔港项目违法填海，直至2015年审计署审计指出时方立案，审计结束后立即撤案。

行政处罚名罚实保。中山翠亨新区管委会向其下属企业返还违法填海罚款，目前已拨付2.7亿元。茂名电白区财政局直接用财政资金支付电白区水东堤围工程管理所应缴罚款3038.31万元。湛江市对东海岛开发投资有限公司违法填海处罚5.17亿元，指定当事人将处罚款缴入湛江经济开发区账户，未按规定缴入市财政的罚没款专户。

三是海洋生态环境保护问题突出。入海排污口摸排清理工作滞后，底数不清，部分排污口存在超标排放现象。督察组在了解入海排污口设置等情况时，广东省提供了548个入海排污口、299个养殖排水口的情况，经督察组排查发现，全省各类陆源入海污染源2839个(含891个养殖排水口)，大量入海排污口未纳入监管。全省合法审批的入海排污口仅125个，开展监测的75个入海排污口中，有26个连续五年超标排放，部分重点排污口邻近海域水质常年超标。

部分海域陆源污染治理形势严峻。经河流携带入海的污染物总量高达471万吨/年，其中珠江口海域汇聚了全省入海污染物总量的83%。2017年，全省40条入海河流断面水质优良率为58%，劣V类比例为23%。陆源垃圾处理能力不足，成为海漂垃圾来源之一。受陆源污染物排海影响，全省近岸仍有12%的海域为劣四类水质，主要分布在珠江口、汕头港、湛江港等近岸海域。

个别海洋保护区管理不到位。徐闻县违规为徐闻珊瑚礁国家级自然保护区缓冲区内的围塘养殖用海发放海域使用权证，直至海洋督察进驻结束才注销。湛江国家级红树林自然保护区实际管控边界与公布边界不一致，历史形成的4800多公顷养殖场至今未完全清退，局部侵占或破坏红树林现象依然存在；位于该保护区内的湛江晨鸣70万吨木浆项目排污口长期超标排放。

四是例行督察发现的其他问题。海岛保护与管理工作存在薄弱环节。《海岛保护法》实施以来，湛江市东耳环沙、汕尾市两峡礁、牛屎礁、揭阳车礁等4个无居民海岛，因粤东LNG等项目造成海岛特性丧失；多个海岛未经批准开发利用。海洋防灾减灾工作履职不到位。海水养殖活动缺乏有效监管。全省海水养殖面积约19.6万公顷，办理海域使用权证的面积仅2.67万公顷，确权面积仅占13.6%，大部分养殖用海未纳入海域使用管理。大多数新建、改建、扩建海水养殖场未按照《海洋环境保护法》要求开展环境影响评价，各级渔业、环保和海洋部门均未将海水养殖废水排放纳入监管范围，废水直排破坏海洋生态环境。珠江口海域盗采海砂问题依然突出。

督察要求，广东省各级政府要按照真追责、敢追责、严追责的要求，对政府主导未批先填，化整为零、分散审批，财政代缴或返还罚款等审批监管不作为、乱作为的情形，厘清责任，按有关规定严肃问责。实施最严格的围填海管控制度，分期分批拆除违法且严重破坏生态环境的围海。实施流域环境和近岸海域综合治理，开展入海河流综合整治，规范入海排污口管理，严控陆源污染物排放，切实保护海洋生态环境。加大无居民海岛保护和海洋防灾减灾工作力度，切实推进有关问题整改到位。

督察强调，广东省政府应根据《海洋督察方案》要求，结合督察组提出的意见建议，抓紧研究制定整改方案，在30个工作日内报送至自然资源部，并在6个月内报送整改情况。整改方案和整改落实情况按照《海洋督察方案》要求，及时通过中央和省级主要新闻媒体向社会公开。

督察组对督察发现的突出问题进行了梳理，形成问题清单，已按程序移交广东省政府。